呼之欲出的個人養老金制度


10月20日至22日,“2021金融街論壇年會”在北京舉行。

人力資源和社會保障部養老保險司司長聶明雋在該年會的“人口老齡化背景下養老財富儲備的挑戰與思考”分論壇提到發展養老保險體系“第三支柱”問題。

他表示,發展第三支柱主要有兩個方面的任務。

一是建立有稅收等政策支援的個人養老金制度,為參加基本養老保險的勞動者提供個人積累養老金的制度選擇。個人養老金擬採取個人賬戶制,年度繳費額度的上限,一開始可能會與個稅遞延型商業養老保險試點政策相銜接,今後隨著經濟發展、工作水平的提高逐步調整、提高繳費的上限。在投資產品的選擇上,將符合規定的儲蓄存款、銀行理財、商業養老保險、公募基金等都作為個人養老金的產品,以便於參加人根據不同的偏好自主選擇,也為市場充分公平競爭創造良好的環境。

二是規範發展個人商業養老金融產品,對有稅收等政策支援的個人養老金要明確制度安排,其他個人商業養老金融業務作為第三支柱的組織部分,按照市場規則運作和監管,兩者是相互支援,相互促進,雙輪驅動,共同促進第三支柱的發展。

一些媒體以“個人養老金擬採取個人賬戶制”這樣的標題報道以上表態,但因缺乏背景介紹,普通人難以理解其中微言大義。什麼是“第三支柱”?現在為什麼要發展這項制度?相關改革面臨哪些困境,又該如何突破?

養老“三大支柱”及現況

自1990年代至今,我國已形成包括三大支柱的養老保險體系。

第一支柱為基本養老保險,也被稱為公共養老金,責任主體為政府;第二支柱是指企業年金(職業年金),這是一種補充性質的養老保險制度,一般由企業和個人共同繳費;第三支柱即所謂“個人養老金制度”,責任主體為個人。

三者在我國養老保險體系中的作用和功能各自有所側重。中國社會科學院保險與經濟發展研究中心主任郭金龍介紹稱,第一支柱採取現收現付制和基金積累制相結合的模式,集再分配、儲蓄和保險三個功社能於一身,其實施依據是作為專門立法的《社會保險法》。第二支柱屬於企業及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上自主建立的補充養老保險,其實施依據是由人力資源和社會保障部、財政部制定、作為行政規章的《企業年金辦法》。第三支柱作為補充養老保險,則既沒有明確的概念界定,也沒有相關的法律法規在制度上予以保障,只是銀保監會、財政部和稅務等部門通過協調針對產品予以一定的稅收優惠。

清華大學公共管理學院教授楊燕綏著文指出,在我國,第三支柱是指在基本養老保險、企業年金以外,由政府發動的養老金合格計劃。其主要特徵包括:實施個人賬戶積累制,不具有保險特徵;個人自願參加,具有稅收激勵政策;以市場化方式投資運營,納入政府養老金綜合監管平臺;與時俱進、鼓勵創新,以滿足多樣化需求。(另有學者認為,其他不在國家財稅政策支援之列的按照市場規則運作的各類金融養老保險產品可以理解為廣義上的“第三支柱”,但不應屬於個人養老金制度範疇。)

郭金龍指出,功能定位和制度安排上的不同,導致養老保險三大支柱在我國的發展呈現極不平衡的局面。第一支柱在整個養老體系中承擔了主要養老保障責任,截至2020年底,第一支柱覆蓋9.99億人;第二支柱覆蓋約5800萬人;第三支柱覆蓋範圍非常有限,2018年試點推出的個人稅收遞延型商業養老保險的參保人數只有不足5萬人。

從養老資產結構看,第一支柱約佔82.9%,第二支柱約佔17.1%,第三支柱的比例基本可以忽略不計。這與美國養老金資產中第一支柱佔10%、第二和第三支柱佔90%的比例結構形成鮮明對比。

簡言之,目前三支柱養老體系中,第一支柱佔比過大,甚至“一支獨大”;第二、第三支柱發展嚴重不足,這當然也意味著它們還有很廣闊的發展空間。

壯大養老“第三支柱”在我國的迫切意義

光大興隴信託有限責任公司研究院研究員袁吉偉認為,加快建設第三支柱的意義有三。

一是減輕財政壓力。我國老齡化速度加快,正面臨著未富先老的局面,養老金支付問題日漸突出。我國養老金佔經濟總量比例不足10%,而美國等國家該比例超過100%,差距明顯。同時,我國養老體系結構較為失衡,從資產結構看,第三支柱作用甚微。過度依賴第一支柱導致財政支付壓力較高,部分老齡化水平較高的省份日漸面臨養老金不足的問題。

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二是有助於培養居民長期投資累積養老金的理念。我國居民養老儲備不足,傳統上依靠子女養老。居民長期資產管理意識不足,大量資產配置在房產領域,資產配置單一,投資風險較大。需要從國家層面採取政策,引導居民樹立養老儲蓄意識,不斷優化資產配置,進行長期投資,加強對於股票、債券等金融資產的配置,提高投資收益,進一步加快養老金的儲備速度。

三是可為資本市場發展輸送長期穩定資金。隨著我國經濟結構調整,大力發展戰略性新興產業,傳統金融服務難以滿足新產業、新業態、新模式的融資需求,需要大力發展資本市場,提高直接融資渠道佔比。我國資本市場散戶投資者佔比多、短期資金佔比多,不利於資本市場效率提升。發展第三支柱,將加快居民儲蓄向投資的轉化,通過各類金融產品和金融機構向資本市場輸送更多長期資金,有利於促進我國資本市場的長遠發展。

第一支柱自身的發展也存在複雜的結構性問題,這可從一個側面昭示發展第三支柱的意義。郭金龍指出兩點。

一是,雖然我國基本養老保險覆蓋率已達相當高的水平,且有望在“十四五”期間(2021至2025年)提高到95%,但由於歷史、體制等方面的原因,我國基本養老保險內部仍然多軌並行、統籌層級不高,使得城鎮和農村居民之間、企業和機關事業單位之間、不同地區之間在繳費標準和替代率上存在一定的差距。這導致第一支柱再分配作用發揮有限、公平性有待提高等問題持續存在,且解決難度大。

二是在基本養老保險的繳費端,由於社會統籌賬戶的比例遠遠大於個人賬戶,且個人賬戶“空賬”執行,這使得當前繳費和未來收益之間關聯性不強,造成個人特別是靈活就業人員繳費積極性不高。

此外,靈活就業人員享有的基本養老金水平偏低,也是造成該群體“斷保”現象普遍的重要原因。發展作為第三支柱的個人養老金制度,則可通過提供更多的個人養老金積累途徑,解決靈活就業人員參保難題。

“第三支柱”在我國的發展及面臨的難題

2018年4月,財政部、稅務總局等五部委釋出《關於開展個人稅收遞延型商業養老保險試點的通知》,決定自當年5月1日起,在上海市等三地實施為期一年的個人稅收遞延型商業養老保險試點。

試點政策內容包括:對試點地區個人通過個人商業養老資金賬戶購買符合規定的商業養老保險產品的支出,允許在一定標準內稅前扣除;計入個人商業養老資金賬戶的投資收益,暫不徵收個人所得稅;個人領取商業養老金時再徵收個人所得稅。

這一檔案是國務院辦公廳2017年7月釋出的《關於加快發展商業養老保險的若干意見》的具體落實方案。該《意見》提出,將對稅延型養老保險開展試點。所謂稅延型養老保險,是指投保人在稅前列支保費,等到將來領取保險金時再繳納個人所得稅,這樣可略微降低個人的稅務負擔,並鼓勵個人參與商業保險,提高將來的養老質量。

這是養老第三支柱在我國的起步,試點這一年也被稱為“中國養老保險第三支柱元年”。但一般認為,這一試點是不成功的。來自中國銀保監會的資料顯示,至2020年4月底,即該試點結束一年後,試點累計實現保費收入只有3億元,參保人數僅為4.76萬人。這些資料較為直接地證明了這次試點結果的尷尬。

據中國郵政儲蓄銀行戰略發展部學者婁飛鵬總結,試點反映出的問題主要包括:民眾個人的養老規劃、養老儲備意識有待進一步加強,對第三支柱養老保險的認識存在偏差;在試點成立之初,政策支援力度不夠,能夠真正享受到政策優惠的群體較為有限;金融產品單一,供給方較為集中,產品設計的客戶體驗不好;個別機構藉機實施違規違法行為,欺騙廣大消費者,擾亂了市場秩序。

上述問題,學者們在總結我國養老第三支柱發展的困境時多少都會提及。

2020年10月,十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出:“發展多層次、多支柱養老保險體系。”同年12月,中央經濟工作會議明確指出“要規範發展第三支柱養老保險”。

在2021年3月召開的十三屆全國人大四次會議上,“規範發展第三支柱養老保險”首次被寫入政府工作報告中。這次會議批准通過的“十四五”規劃載明:“發展多層次、多支柱養老保險體系,提高企業年金覆蓋率,規範發展第三支柱養老保險。”

將個人自願參加的“第三支柱”寫進“十四五”規劃,被認為“意味著個人養老時代即將到來”。

海外“第三支柱”建設的一般經驗

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自上世紀八九十年代養老金體系改革以來,全球各國有意識推動養老第三支柱的建設,袁吉偉總結了海外第三支柱建設一般經驗的主要方面。

一是稅收政策激勵。養老第三支柱一般都是個人自願累積養老金。為激發居民儲存養老金的積極性,政府部門都會提供稅收優惠激勵。這主要包括可以將稅前收入轉入養老金賬戶,個人提取養老金時再繳納所得稅,實現稅收遞延的好處。此外,部分國家也允許稅後收入轉入養老金賬戶,此後養老金的投資所得不繳納所得稅。

二是賬戶制管理。居民可以在金融機構開設具有唯一性的養老金賬戶,通過此賬戶進行年金繳存和投資。為便利發展第三支柱,一方面,一些國家允許將企業年金賬戶的部分資金轉入到第三支柱個人賬戶;另一方面,政府在一定次數以內,允許個人在不同金融機構之間更換養老金賬戶。

三是投資合格資產。通過第三支柱讓更多居民儲蓄轉變為投資,提高資產增值水平。但是,居民金融素養參差不齊,並不適合高風險資產的投資,極端情況下,居民財富反而可能受到嚴重損失。有鑑於此,第三支柱賬戶下的資金投資一般都設有可投資範圍或者禁止投資範圍,主要是將投資範圍限定在股票、債券、存款、保險等常規金融資產、中低風險資產,限制投資股權、對衝基金、不動產等高風險資產。

四是提取養老金有嚴格要求。通常而言,居民需要達到退休年齡才可以提取個人賬戶內的養老金,如果提前提取,需要補繳個人所得稅,並可能面臨更高所得稅的懲罰。為解決居民可能面臨的緊急需求,例如,醫療、喪葬等,此種情況下,允許提取一定額度的養老金。養老金賬戶內的資產可以繼承,並納入遺產範圍。

五是大力發展投資顧問。第三支柱發展過程,涉及較為複雜的稅收問題、賬戶管理問題和資產配置問題,很多情況下僅依靠居民個人難以順利完成。因此,英國、美國、澳大利亞等國家大力發展買方投資顧問,為居民提供個人養老金賬戶管理、資產配置策略制定、資訊披露等服務,幫助居民科學、合理地進行投資決策。

六是強化行為監管和投資者權益保護。英、美等國家一方面加強對賬戶管理機構的監管,以確保其能以投資者利益為核心,充分進行資訊披露;另一方面則加強對投資顧問的監督,以保證其提供的諮詢服務科學、客觀,所收取的費率較為合理,能夠為客戶創造價值。

個人養老金制度應“儘早出臺,儘早實施”

雖然面對一些困難,但我國已具備發展養老第三支柱的部分基礎條件。

袁吉偉指出,這些基礎條件包括:居民儲蓄比例較高,超過44%,大量存款有待轉化為投資,而且居民投資意識正在逐步增強;資管行業監管逐步統一後,各類資管機構經營更加規範,資管產品日漸豐富,能夠滿足第三支柱建設的要求;部分資管機構已開始發行聚焦養老的資管產品。最後,我國金融市場發展日漸完善,債券市場已成為全球第二大市場,僅次於美國;股票市場正深化改革,逐步推廣註冊制,監管制度更加嚴密,這有利於提高上市公司質量。

中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文在今年9月的一次演講中預測,未來三十年,我國退休人數將從1.06億激增至2.78億,登記參保人數將從2.76億增至3.41億。據此,我國的“參保贍養率”(退休人數/登記參保人數)將從38.3%提高到81.8%。

據鄭秉文計算,2020年是2.6個人養活1個人,三十年後,到2050年,需要1.2個人才能養活1個人,就業人口的繳費壓力會提高一倍。

早在今年2月,人力資源和社會保障部副部長遊鈞已公開表示,個人養老金制度“正在緊鑼密鼓地推出”,“下一步,我們將抓緊推動,儘早出臺,儘早實施”。

我國發展作為養老保險第三支柱的個人養老金制度,已有頂層設計,已具備部分基礎條件,有海外成熟經驗可供借鑑,加上未來三十年養老形勢嚴峻,都意味著這項制度應加速落地,及早造福民眾,不能總是“雷聲甚大,雨點全無”。

參考資料(僅列學報來源):

郭金龍、劉亞萍:《建立個人養老金制度》,《中國金融》2021年第10期

唐霽鬆:《規範發展第三支柱養老保險》,《中國人力資源社會保障》2021年第10期

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袁吉偉:《全球養老第三支柱經驗及啟示》,《國際金融》2021年第9期

婁飛鵬:《第三支柱養老保險發展的問題與建議》,《銀行家》2021年第6期

楊燕綏、吳騫:《規範發展第三支柱養老保險的國際經驗》,《中國人力資源社會保障》2021年第4期

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